Radca prawny Piotr Sugier, prowadzący kancelarię prawną w Lublinie, był jednym z uczestników społecznych inicjatyw zmierzających do wprowadzenia przepisów ograniczających chaos reklamowy w polskich miastach. Jako członek zarządu organizacji pozarządowej uczestniczył w działaniach poprzedzających uchwalenie tzw. ustawy krajobrazowej, a następnie w konsultacjach legislacyjnych, przedstawiając uwagi do projektowanych regulacji, które w znacznej części zostały uwzględnione w toku prac nad ustawą.

Z tej perspektywy szczególnie niepokojące są skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 2807/24. Orzeczenia te dotyczą jednego z najważniejszych problemów związanych ze stosowaniem ustawy krajobrazowej, a mianowicie możliwości zobowiązania właścicieli do usunięcia istniejących reklam, które zostały wcześniej umieszczone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Problem nie sprowadza się jednak wyłącznie do ochrony praw majątkowych właścicieli nośników reklamowych. Dotyczy przede wszystkim odpowiedzi na pytanie, czy samorząd rzeczywiście może skutecznie uporządkować przestrzeń miejską, czy też będzie zmuszony przez kolejne dziesięciolecia tolerować reklamowy chaos powstały pod rządami wcześniejszych przepisów.

Ustawa krajobrazowa – odpowiedź na wieloletnią degradację przestrzeni

Ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, określana potocznie jako ustawa krajobrazowa lub reklamowa, była odpowiedzią na postępującą degradację estetyki polskich miast. Przez lata wielkoformatowe billboardy zasłaniały elewacje kamienic, reklamy dominowały nad zabytkową architekturą, a przypadkowo rozmieszczone tablice reklamowe tworzyły wizualny chaos wzdłuż ulic i placów. Co szczególnie istotne, znaczna część tych reklam była umieszczana całkowicie legalnie, ponieważ obowiązujące wówczas przepisy nie zapewniały samorządom odpowiednich instrumentów pozwalających skutecznie przeciwdziałać niepożądanym zjawiskom.

Właśnie dlatego konieczne stało się stworzenie nowych rozwiązań prawnych, umożliwiających gminom określanie jednolitych zasad sytuowania reklam, ich wielkości, standardów oraz dopuszczalnych lokalizacji. Podstawowym założeniem nie było przy tym ograniczanie działalności gospodarczej dla samego ograniczania, lecz przywrócenie przestrzeni miejskiej jej publicznego charakteru i umożliwienie samorządom rzeczywistego wpływu na wygląd miast. Ustawodawca dostrzegł bowiem, że indywidualne decyzje dotyczące poszczególnych nieruchomości, nawet jeśli pozostają zgodne z obowiązującym prawem, mogą prowadzić do zbiorowego rezultatu w postaci całkowitej degradacji krajobrazu.

Legalność reklamy nie oznacza jej zgodności z ładem przestrzennym

Jednym z najpoważniejszych nieporozumień towarzyszących dyskusji o ustawie krajobrazowej jest utożsamianie legalności reklamy z jej dopuszczalnością z punktu widzenia ładu przestrzennego. Tymczasem są to dwa zupełnie różne zagadnienia. Billboard może być prawidłowo zgłoszony lub wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, a jednocześnie całkowicie zaburzać estetykę otoczenia, zasłaniać historyczną elewację kamienicy, dominować nad zabudową mieszkalną albo tworzyć wizualny chaos w przestrzeni publicznej. Z perspektywy mieszkańca czy przechodnia nie ma znaczenia, czy nośnik reklamowy posiada wymagane dokumenty administracyjne, ponieważ jego negatywny wpływ na otoczenie pozostaje taki sam.

Co więcej, przed wprowadzeniem ustawy krajobrazowej organy administracji często nie dysponowały odpowiednimi instrumentami prawnymi pozwalającymi odmówić lokalizacji reklamy wyłącznie z powodu jej negatywnego wpływu na estetykę otoczenia. W przypadku reklam sytuowanych na prywatnych działkach lub elewacjach prywatnych budynków możliwości ingerencji samorządu były szczególnie ograniczone. Nie można zatem traktować wcześniej udzielonej zgody budowlanej jako potwierdzenia, że dana reklama jest właściwa z punktu widzenia krajobrazu miejskiego. Zgoda taka oznaczała jedynie, że w określonym stanie prawnym inwestycja spełniała wymagania niezbędne do jej realizacji, nie zaś że jej obecność powinna zostać zagwarantowana na czas nieograniczony, niezależnie od późniejszych zmian przepisów i standardów ochrony przestrzeni.

Legalność wybudowania billboardu nie powinna oznaczać, że musi on pozostać w przestrzeni publicznej na zawsze. Gdyby przyjąć odmienne założenie, każda próba naprawienia skutków wcześniejszych zaniedbań legislacyjnych byłaby z góry skazana na niepowodzenie, a miasta musiałyby bezterminowo akceptować stan przestrzeni ukształtowany w okresie, w którym nie istniały odpowiednie mechanizmy ochrony krajobrazu.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego P 20/19 – ochrona praw majątkowych a interes publiczny

W wyroku z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP w określonym zakresie. Zakwestionowany został obowiązek dostosowania istniejących nośników reklamowych, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, do nowych wymagań uchwały krajobrazowej bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania. Rozstrzygnięcie to opiera się na ochronie praw majątkowych i zaufania obywateli do państwa, a więc wartościach konstytucyjnych, których znaczenia nie sposób kwestionować. Problem polega jednak na tym, że przyjęte rozwiązanie może prowadzić do daleko idących, negatywnych konsekwencji praktycznych, pozostających w sprzeczności z podstawowymi celami ustawy krajobrazowej.

Należy bowiem przypomnieć, że ustawa miała umożliwić uporządkowanie przestrzeni, która już została zdegradowana przez nadmierną liczbę reklam, a nie służyć wyłącznie zapobieganiu powstawaniu nowych, nieestetycznych nośników. Tymczasem uzależnienie skutecznego usuwania istniejących legalnych reklam od stworzenia mechanizmu odszkodowawczego prowadzi do zasadniczego osłabienia tego instrumentu. Powstaje bowiem pytanie, kto miałby ponosić koszty usuwania reklam, które przez lata przynosiły przychody prywatnym przedsiębiorcom, a których lokalizacja była dopuszczalna przede wszystkim dlatego, że wcześniejsze przepisy nie zapewniały skutecznych narzędzi ochrony estetyki przestrzeni.

Jeżeli ciężar ekonomiczny takich działań zostanie przeniesiony na samorządy, może się okazać, że gminy zwyczajnie nie będą dysponowały środkami niezbędnymi do uporządkowania przestrzeni. W konsekwencji regulacja formalnie pozostanie w systemie prawnym, ale jej najważniejszy cel nie zostanie osiągnięty. Ustawa krajobrazowa stanie się wówczas instrumentem pozwalającym kontrolować przede wszystkim przyszłe inwestycje reklamowe, podczas gdy istniejący chaos, będący przecież zasadniczą przyczyną jej uchwalenia, zostanie w znacznej części utrwalony.

Wyrok NSA II OSK 2807/24 – czy legalne billboardy pozostaną nietykalne?

Problem ten powrócił w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 2807/24, dotyczącym uchwały krajobrazowej Rady Miasta Opola. NSA rozpatrywał skutki wcześniejszego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla przepisów nakładających obowiązek dostosowania istniejących tablic i urządzeń reklamowych, uznając, że nie było podstaw do wyeliminowania zakwestionowanych regulacji w całości. Nieważność stwierdzono wyłącznie w zakresie dotyczącym nośników istniejących w dacie wejścia w życie uchwały i wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, co oznacza, że w odniesieniu do reklam wzniesionych nielegalnie samorząd zachowuje możliwość stosowania przewidzianych prawem instrumentów.

Takie rozstrzygnięcie jest prawnie zrozumiałe na gruncie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie zmienia jednak podstawowego problemu, jakim jest uzależnienie możliwości skutecznego uporządkowania przestrzeni od formalnoprawnego statusu poszczególnych nośników. Dla ochrony krajobrazu nie ma bowiem zasadniczego znaczenia, czy szpecący przestrzeń billboard powstał legalnie, czy nielegalnie, ponieważ w obu przypadkach jego oddziaływanie na otoczenie jest identyczne. W praktyce może więc dojść do sytuacji, w której gmina będzie mogła skutecznie egzekwować usunięcie jednego billboardu, ale nie będzie mogła na tych samych zasadach wymagać usunięcia sąsiedniego, równie nieestetycznego nośnika, wyłącznie dlatego, że ten drugi został przed laty wzniesiony na podstawie zgody budowlanej.

Rozróżnienie to znajduje uzasadnienie w ochronie praw majątkowych, ale z punktu widzenia realizacji celu ustawy krajobrazowej jest wysoce problematyczne. Ustawodawca stworzył bowiem mechanizm służący ochronie przestrzeni jako pewnej całości, podczas gdy jego stosowanie zostaje uzależnione od indywidualnej historii administracyjnej poszczególnych reklam. W rezultacie zamiast spójnego i estetycznego krajobrazu miejskiego możemy otrzymać przestrzeń, z której znikną jedynie niektóre nośniki, podczas gdy pozostałe, równie uciążliwe wizualnie, będą nadal funkcjonować.

Samorząd nie powinien ponosić kosztów wieloletniego chaosu reklamowego

Szczególnie krytycznie należy ocenić perspektywę obciążenia samorządów kosztami rekompensat związanych z koniecznością usunięcia legalnie wzniesionych reklam. Należy przypomnieć, że wiele z tych nośników powstawało w okresie, w którym gminy nie dysponowały odpowiednimi narzędziami do skutecznego kształtowania zasad ich lokalizacji. Zgoda budowlana nie była przecież gwarancją zgodności inwestycji z przyszłymi standardami estetycznymi, a organy administracji nie zawsze miały podstawy prawne, aby przeciwdziałać umieszczaniu wielkoformatowych reklam na prywatnych nieruchomościach. Jeżeli zatem obecnie samorząd chce przywrócić ład przestrzenny, nie powinien być automatycznie zobowiązywany do finansowania likwidacji skutków wcześniejszych niedoskonałości systemu prawnego.

Przyjęcie odmiennego założenia może oznaczać, że samorządy będą rezygnować z ambitniejszych uchwał krajobrazowych z obawy przed kosztami ich realizacji. W szczególności w większych miastach, w których funkcjonują setki lub tysiące nośników reklamowych, potencjalna skala roszczeń mogłaby skutecznie zniechęcać do podejmowania działań. W ten sposób interes ekonomiczny właścicieli reklam uzyskałby w praktyce pierwszeństwo przed interesem publicznym związanym z ochroną krajobrazu, a regulacja mająca przeciwdziałać degradacji przestrzeni zostałaby pozbawiona realnej skuteczności.

Nie oznacza to oczywiście, że prawa majątkowe właścicieli reklam mogą być całkowicie pomijane. W demokratycznym państwie prawnym ingerencja w legalnie nabyte uprawnienia musi pozostawać zgodna z zasadą proporcjonalności i uwzględniać konstytucyjne gwarancje ochrony własności. Należy jednak odróżnić ochronę prawa własności od przyznawania trwałego uprawnienia do utrzymywania określonego sposobu wykorzystania nieruchomości, niezależnie od późniejszych zmian przepisów służących ochronie interesu publicznego. Właśnie w tym rozróżnieniu należy poszukiwać rozwiązania, które pozwoli pogodzić prawa jednostki z potrzebą rzeczywistego uporządkowania przestrzeni.

Okres przejściowy zamiast bezterminowej ochrony istniejących reklam

W ocenie radcy prawnego Piotra Sugiera skuteczna ochrona krajobrazu wymaga stworzenia przepisów umożliwiających stopniowe, ale konsekwentne usuwanie nośników niespełniających nowych standardów, niezależnie od tego, czy zostały one pierwotnie wzniesione legalnie. Nie oznacza to konieczności natychmiastowego demontażu wszystkich reklam, ponieważ ustawodawca powinien przewidzieć odpowiednie okresy przejściowe, pozwalające właścicielom dostosować się do nowych wymagań i uwzględnić ekonomiczne skutki zmian. Właśnie temu powinny służyć terminy dostosowawcze, których istotą jest zapewnienie przewidywalności prawa i umożliwienie przedsiębiorcom przygotowania się do nowych warunków prowadzenia działalności.

Dostatecznie długi i przewidywalny okres przejściowy może stanowić istotny element pogodzenia ochrony interesów przedsiębiorców z potrzebą uporządkowania przestrzeni, nie powinien jednak prowadzić do bezterminowego utrzymywania reklam tylko dlatego, że ich lokalizacja była zgodna z przepisami obowiązującymi kilkanaście czy kilkadziesiąt lat wcześniej. Konieczna jest zatem interwencja ustawodawcza, która zapewni realną skuteczność uchwał krajobrazowych, z poszanowaniem konstytucyjnych zasad proporcjonalności i ochrony praw majątkowych. Rozwiązaniem nie powinno być automatyczne przerzucanie na gminy pełnego ciężaru finansowego dostosowania przestrzeni do nowych standardów, lecz stworzenie spójnego mechanizmu prawnego, który pozwoli osiągnąć cele ustawy bez nieuzasadnionego naruszania praw jednostki.

Czy po ponad dziesięciu latach ustawa krajobrazowa traci sens?

Ustawa krajobrazowa z 2015 roku była ważnym krokiem w kierunku zmiany podejścia do przestrzeni publicznej, a jej uchwalenie poprzedzały wieloletnie działania organizacji społecznych, ekspertów, prawników i osób zaangażowanych w ochronę estetyki polskich miast. Dla radcy prawnego Piotra Sugiera, który uczestniczył zarówno w społecznych inicjatywach prowadzących do powstania ustawy, jak i w konsultacjach legislacyjnych, obecny kierunek orzecznictwa budzi szczególne zastrzeżenia. Nie chodzi przy tym o kwestionowanie potrzeby ochrony własności prywatnej, lecz o zachowanie właściwej równowagi między interesem jednostki a interesem całej społeczności, której przestrzeń miejska powinna służyć.

Miasto nie jest wyłącznie zbiorem prywatnych nieruchomości, na których każdy właściciel może bez ograniczeń realizować swoje cele gospodarcze, ale również wspólną przestrzenią mieszkańców, której wygląd wpływa na jakość życia, atrakcyjność turystyczną, dziedzictwo architektoniczne i sposób postrzegania miejscowości. Jeżeli prawo nie pozwoli skutecznie usuwać reklam, które od lat niszczą estetykę polskich miast, niezależnie od legalności ich pierwotnego umieszczenia, ustawa krajobrazowa nie zrealizuje swojego podstawowego celu. Wyroki TK i NSA pokazują, że obecne regulacje wymagają ponownego przemyślenia, nie powinno to jednak prowadzić do rezygnacji z ochrony krajobrazu, lecz do stworzenia skuteczniejszych i jednocześnie konstytucyjnie prawidłowych rozwiązań.

Prawo do prowadzenia działalności reklamowej nie powinno oznaczać prawa do trwałego zawłaszczenia wizualnej przestrzeni miasta. Jeżeli ustawodawca nie stworzy skutecznego mechanizmu dostosowania istniejących nośników do nowych standardów, ochrona krajobrazu pozostanie w znacznej mierze deklaracją, a wieloletnie starania o przywrócenie ładu przestrzennego mogą nie przynieść oczekiwanych rezultatów.

radca prawny Piotr Sugier – Kancelaria Radcy Prawnego Piotr Sugier w Lublinie.

Komentarz stanowi autorską ocenę skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 2807/24, w kontekście celów ustawy krajobrazowej.